오세훈 서울시장이 시장직을 내려놓았던 2011년 8월 26일의 정치적 사건이 다시 눈길을 끌고 있다. 재선에 성공해 서울시정을 이끌던 오 시장이 임기를 채우지 못하고 물러난 직접적인 계기는 학생 무상급식을 둘러싼 주민투표였다. 투표 결과조차 확인하지 못한 채 시장 사퇴와 보궐선거로 연결됐고 이후 서울의 무상급식 범위까지 확대되면서 당시 선택은 정치권의 복지 논쟁에 중요한 장면으로 남게 됐다.
오 시장의 거취를 결정지은 숫자는 25.7%였다. 2011년 8월 24일 진행된 주민투표에는 전체 투표권자 약 838만 7,000명 가운데 약 215만 8,000명이 참여했다. 당시에는 유권자의 3분의 1 이상이 투표해야 개표할 수 있었기 때문에 33.3%를 넘지 못한 투표함의 결과는 공개되지 않았다. 오 시장은 이틀 뒤 기자회견을 열어 시장 자리에서 물러났다.
당시 서울에서 충돌했던 것은 단순히 학교 급식을 지원하느냐의 문제가 아니었다. 제한된 재원을 누구에게 제공할지를 놓고 정치권의 복지에 대한 관점이 맞섰다. 민주당과 다른 야당은 가정의 소득을 따지지 않고 모든 학생을 지원하는 방식을 추진했다. 이에 정부와 한나라당 및 오 시장은 형편이 어려운 계층을 우선 지원하는 방향을 내세웠다.
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이 대립은 2010년 지방선거를 거치며 더욱 선명해졌다. 민주당은 ‘의무교육 친환경 무상급식’을 핵심 공약으로 내걸었고 다른 야당과 시민사회에서도 이에 동조했다. 앞서 2009년 김상곤 당시 경기도교육감이 무상급식 확대를 추진했지만, 한나라당이 주도한 경기도의회에서 관련 예산이 제동에 걸린 일도 있었다. 농어촌과 일부 지방자치단체 및 교육청에서 확대되던 학생 급식 지원이 정치권 전체의 쟁점으로 커지는 과정이었다.
서울에서는 지방선거 이후 시장과 시의회의 정치적 구도가 엇갈렸다. 오 시장은 민주당 한명숙 후보와의 접전 끝에 재선에 성공했다. 반면 서울시의회에서는 민주당이 압도적인 다수를 확보했고 교육감에는 무상급식을 추진한 곽노현 후보가 당선됐다. 그해 12월 시의회에서 친환경 무상급식 조례까지 통과되자 서울시와 시의회의 대립은 더욱 첨예해졌다.
이후 오 시장이 선택한 해법이 주민투표였다. 선별적으로 지원 범위를 넓히는 방식과 모든 학생을 대상으로 하는 무상급식 가운데 어느 방향을 택할지를 시민들에게 묻는 방식이었다. 민주당과 시민단체는 당시 개표 기준을 활용해 투표에 참여하지 않는 방향으로 대응했다. 실제 참여율은 개표선에 도달하지 않았고 오 시장은 정치적 책임을 지는 방식으로 시장직을 포기했다.
오 시장의 퇴진은 서울의 정치 지형에도 즉각적인 변화를 가져왔다. 같은 해 10월 26일 보궐선거가 마련됐고, 한나라당에서는 나경원 후보가 출마했다. 야권에서는 박원순 후보가 단일후보로 나섰다. 당시 정치권에서 주목받던 안철수가 박 후보에게 후보직을 양보하면서 야권 후보가 정리됐고, 선거에서는 박 후보가 승리했다.
시장 교체 뒤 무상급식 정책의 방향도 달라졌다. 박 시장은 취임 직후 관련 예산 지원에 나섰으며 2011년 11월에는 서울 초등학교 모든 학년으로 무상급식 대상이 넓어졌다. 박 시장은 이후 2014년과 2018년에도 당선돼 약 9년 동안 서울시정을 이끌었다. 오 시장이 다시 서울시장에 당선된 것은 박 시장 사망 이후 치러진 2021년 보궐선거에서였다.
당시 주민투표가 남긴 또 다른 결과는 복지의 지원 대상을 둘러싼 논쟁이었다. 이전까지 저소득층이나 취약계층 지원에 상대적으로 집중됐던 복지 문제에서 모든 시민에게 일정한 서비스를 제공하는 방식까지 정치적 선택지로 부각됐다. 이후 무상보육과 아동수당처럼 보편적 성격을 가진 정책도 정치권의 주요 의제로 다뤄졌다.
결과적으로 2011년 8월의 선택은 오 시장 개인의 거취를 넘어 서울시장 교체와 무상급식 확대까지 연달아 영향을 미쳤다. 25.7%라는 투표율로 개표가 무산된 뒤 오 시장은 임기 중 시장직을 내려놨고 두 달 뒤 서울시장은 박원순으로 바뀌었다. 학생들의 급식 지원 범위를 놓고 시작된 충돌이 서울시장직을 건 정치적 승부로 확대됐던 당시 상황은 선별복지와 보편복지를 둘러싼 논쟁과 함께 이어지게 됐다.
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